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A proteção do ambiente no pós-Brexit: consequências jurídicas nos dois lados do Canal

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1. Uma mudança de paradigma

Os cidadãos do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte (RU) votaram pela saída da União Europeia (UE), através de um referendo realizado em 23 de junho de 2016. O resultado, embora bastante renhido, implicou o despoletar de um longo processo cujo desfecho ainda se aguarda.

Contudo, numa era em que o direito ambiental, tanto no âmbito nacional dos estados-membros como na realidade jurídica global da UE, tem vindo a sofrer um desenvolvimento sem precedentes, particularmente por influência da necessidade de adaptação às alterações climáticas, o Brexit pode provocar um significativo impacto neste percurso que tinha vindo a ser traçado até aqui, resultando em mudanças de paradigmas e das próprias perspetivas dos atores envolvidos.

Partindo da atual realidade jurídico-ambiental do RU e da respetiva relação com o direito do ambiente com origem nas instituições europeias, o presente texto pretende fazer uma sucinta análise sobre o que permanecerá do direito ambiental europeu no ordenamento jurídico interno britânico e o que repercussões podem advir para a própria realidade da UE, depois da concretização do Brexit.

  1. 2. A realidade jurídico-ambiental britânica

A herança europeia daquilo que é hoje o direito do ambiente pode dizer-se que remonta a tempos anteriores ao Tratado de Roma, que instituiu as origens da organização europeia supranacional que é, nos nossos dias, a UE. Tanto o RU, como a Alemanha e França sempre demonstraram ter uma herança especialmente rica em direito ambiental, ainda que com perspetivas culturais nacionais diferentes, as mesmas que aliás se encontram na base do próprio Brexit.

Relativamente à experiência histórica britânica, cumpre recordar a “profunda satisfação” de uma cultura de feitos nacionais em matéria ambiental, mencionada por Sir Martin Holdgate, de que é exemplo a primeira entidade nacional de controlo de poluição, em que vários pioneiros burocratas britânicos estiveram na vanguarda das tentativas em reconciliar, com algum sucesso, o processo de industrialização com a proteção ambiental e a saúde pública, na era vitoriana (Holdgate 2003).

A referida entidade – designada Alkali Inspectorate e que não era mais que um grupo de inspetores e que funcionava na dependência do Board of Trade – foi criada com a aprovação do Alkali Act 1863, que representou o primeiro diploma legislativo abrangente em poluição atmosférica no mundo, com o intuito de controlar as emissões atmosféricas provocadas pelas indústrias do hidróxido de sódio (McCormick 1991). Ainda na mesma época, é possível encontrar resultados do trabalho realizado por uma Royal Commission on the Pollution of Rivers, que emitia relatórios regulares, embora ainda numa perspetiva de proteção dos direitos dos particulares e da utilização da propriedade privada e comum (Bell et al. 2017).

Porém, ao longo dos debates e campanhas que antecederam o referendo, foi avançada uma percentagem de 70% a 80% de legislação ambiental influenciada pela UE no direito interno dos estados-membros. Valores estes que acabaram por ser utilizados, tanto pelos remainers – que alertavam para o que seria perdido – como pelos leavers – que, inversamente, enfatizaram os possíveis ganhos com o Brexit.

Em rigor, quantificar as normas ambientais com origem na UE não é tarefa fácil, em especial quando a análise sobre a transposição ou o efeito direto das disposições europeias é efetuada sobre um sistema jurídico de tradição anglo-saxónica (Common law) – em que o próprio direito do ambiente tem forte pendor privatístico. Mas se, numa perspetiva mais abrangente e recorrendo à expressão de Gerd Winter, se entender que “todo o direito é direito do ambiente” (Winter 1989) – ou, mais concretamente, tem origens e/ou consequências ambientais –, será certamente possível concluir que a influência do direito europeu no sistema jurídico britânico é sobejamente ampla.

  1. 3. Reconhecimento das normas ambientais europeias

O processo de integração europeia implica, naturalmente, uma perda de soberania dos estados-membros e também no RU esta realidade foi constitucionalmente prevista pelo European Communities Act 1972, cuja Secção 2(1) estabelece que a legislação europeia é reconhecida como direito no RU, ainda a generalidade da legislação ambiental europeia não seja, de forma alguma, dotada de efeito direto, no sentido de ser poder ser invocada pelos particulares antes da implementação de medidas internas, como a transposição.

Acresce que tanto o direito internacional, como o direito europeu e o direito interno do RU têm vindo a assumir uma crescente interdependência. A legislação interna ou europeia implementa com regularidade obrigações de direito internacional. Em todo o caso, a relação de interdependência não tem apenas uma característica top-down, uma vez que a UE desempenha um papel de extrema relevância na negociação de acordos internacionais, em representação dos estados-membros – de que são exemplos as matérias de alterações climáticas (veja-se o recente Acordo de Paris, no âmbito da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas) – e o próprio RU tem vindo também a assumir uma posição importante na definição da agenda europeia em determinadas temáticas ambientais. Exemplo disso foi a forma como o RU liderou o desenvolvimento da Diretiva 2008/1/CE, sobre prevenção e controlo integrado da poluição (PCIP), baseada na experiência da implementação do Environmental Protection Act 1990, em matéria de controlo integrado da poluição.

A interação entre as diferentes fontes de direito interno, europeu e internacional é, no entanto, suscetível de causar o chamado layering effect, que pode, em diversos casos, ser afetado na possibilidade de uma sobreposição de normas relativamente as determinadas factispecies (Bell et al. 2017). Porém, essa é já uma realidade que afeta os demais sistemas jurídicos internos dos estados-membros da UE – de que o RU não é exceção – e com a qual todos os juristas europeus na área do ambiente têm vindo a aprender a lidar.

  1. 4. A especificidade dos princípios ambientais

Por outro lado, no que concerne aos princípios essenciais do direito ambiental, cumpre enfatizar-se que diversos destes princípios que se tornaram elementos básicos do direito internacional do ambiente e da própria legislação ambiental da UE ao longos das últimas décadas, como a prevenção ou a precaução – cfr. o n.º 2 do artigo 191.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia –, raramente foram expressos na legislação britânica em matéria ambiental, sendo que a própria jurisprudência tem sugerido que os mesmos devem ser tratados com cautela pelos tribunais do RU (Macrory & Thornton 2017).

De ora em diante, os referidos princípios do direito ambiental poderão talvez desempenhar um papel decisivo na transição para aquilo que será um novo direito ambiental interno pós-Brexit, sem influência direta da UE.

Importa, a este propósito, recordar que tais princípios ambientais da UE surgiram no primeiro Programa de Ação das Comunidades Europeias em Matéria do Ambiente, aprovado em 1973, antes das disposições ambientais específicas terem sido consagradas nos tratados. A inclusão de tais princípios baseou-se num documento apresentado pelo Governo alemão, que solicitou que a resolução do Conselho Europeu que estabelecesse a base para a ação comunitária sobre o meio ambiente contivesse uma secção geral que determinasse os princípios básicos, descritos como uma “conceção ambiental geral” (Ludwig Krämer 2004).

Onze princípios acabaram por ser introduzidos na Resolução do Conselho e no respetivo Programa de Ação [cfr. Programme of Action of the EC on the Environment (1973) OJ C112]. Princípios como (i) a prevenção, (ii) a necessidade ter em conta, o mais cedo possível, a incidência sobre o ambiente de todos os processos técnicos de planificação e decisão, (iii) evitar qualquer exploração que cause perturbações importantes no equilíbrio ecológico, (iv) melhorar o nível dos conhecimentos científicos e tecnológicos, (v) o princípio do poluidor pagador, (vi) não causar a degradação do ambiente num outro Estado, (vii) ter em conta os interesses dos países em desenvolvimento, (viii) promover uma investigação e uma política à escala internacional e mundial, (ix) garantir a informação à opinião pública, (x) procurar o nível de ação (local, regional, nacional, comunitário, internacional) melhor adaptado à natureza da poluição bem como à zona geográfica a proteger e (xi) não planear ou realizar ações de forma isolada nos diversos países, são ainda hoje linhas orientadoras da política ambiental da UE, sendo que alguns destes princípios encontraram previsão nos tratados, em que as disposições ambientais foram incluídas pela primeira vez em 1985. Mais tarde, por intervenção da Bélgica, o Tratado de Maastricht acabou por acrescentar o princípio de precaução em 1992, tendo chegado a UE à formulação atual do artigo 191.º (Ambiente) do Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE), que contém os objetivos gerais da política da União no meio ambiente.

É hoje intenção do governo britânico que, no interesse da estabilidade jurídica, a legislação da UE em vigor no RU será alterada no pós-Brexit apenas na medida do possível, até que se verifique uma oportunidade para uma revisão mais exaustiva. Assumindo que o governo britânico se encontra empenhado em garantir que a atual geração seja a primeira a deixar o ambiente num estado melhor do que aquele em que o encontrou, o designado White Paper on the Great Repeal Bill refere expressamente a matéria ambiental, ao estabelecer que o grande diploma de revogação assegurará que todo o corpo da legislação ambiental da UE existente continue a produzir efeitos no direito do RU, de molde a promover a necessária segurança jurídica para os sujeitos da mencionada legislação (Department for Exiting the European Union 2017).

O período em apreço representará, efetivamente, um desafio para a aplicação de determinadas normas ambientais da UE, de que serão exemplo o comércio de emissões de carbono (CELE) ou a legislação respeitante a substâncias químicas (REACH), em que o regime legal em vigor está intimamente relacionado com as instituições da UE – além das não menos relevantes matérias respeitantes à qualidade do ar e da água.

O desafio será, consequentemente, saber em que medida os princípios ambientais da UE influenciarão as opções de futuras alterações legislativas no direito interno do RU. E, na prática, prevê-se que seja dificilmente expectável que a expressão dos princípios ambientais no próprio Tratado seja transferida para o direito interno, mas apenas as disposições específicas da própria legislação sectorial da UE em matéria de ambiente. Tal consequência prende-se com o facto de, nos termos do disposto na Secção 2(1) do European Communities Act 1972, os princípios ambientais não serem recebidos pelo sistema britânico como “direitos, poderes, responsabilidades, obrigações ou restrições” diretamente aplicáveis na jurisdição interna, pelo que poucas serão as garantias de que os mesmos sejam recebidos como princípios do direito ambiental interno no dia seguinte ao Brexit. A incorporação (ou não) destes mesmos princípios terá, portanto, de ser uma opção do legislador interno (Macrory & Thornton 2017).

  1. 5. Planeamento do território no pós-Brexit

Das matérias relacionadas com a construção de edifícios às previsões sobre desenvolvimento populacional, do financiamento de infraestruturas a toda a política legislativa e regulamentação ambiental, o Brexit terá também implicações substanciais para o planeamento do território e para o ambiente urbano ou rural já edificado. O impacto mais imediato do voto dos cidadãos britânicos, num tempo de incerteza económica, tem-se verificado, efetivamente, na desaceleração do crescimento nos setores da construção e do imobiliário.

Em todo o caso, existem algumas áreas nas quais a UE tem um impacto significativo nos sistemas de planeamento do RU e que poderão vir a ser substancialmente afetadas pelo Brexit, como a avaliação ambiental de projetos (avaliação de impacte ambiental) ou de planos e programas (avaliação ambiental estratégica), a aplicação das normas das Diretivas Aves (79/409/CEE e 2009/147/CE) e Habitats (92/43/CEE e texto consolidado de 2007) – com especial relevância para as áreas naturais protegidas e classificadas –, o financiamento europeu em matéria de regeneração urbana ou a própria aplicação da Convenção de Aarhus sobre o acesso à justiça ambiental (Geoghegan 2016).

Com efeito, e ainda que o ordenamento do território não seja uma matéria a que o direito europeu dedique especial atenção, as temáticas acima mencionadas encontram-se estreitamente relacionadas com o desenvolvimento das atividades de planeamento dos territórios e do uso do solo, pelo que merecerão um estudo mais aprofundado, após a saída britânica, não apenas na realidade específica daquele ainda estado-membro, mas também nos demais. Isto porque o exemplo de muitas das experiências políticas territoriais na Grã-Bretanha (e da legislação a elas concernente) deverá continuar a ser acompanhado com proximidade pelos restantes estados-membros e, principalmente, pelas instituições da UE com responsabilidades em matéria ambiental.

  1. 6. Perspetivas futuras para o direito ambiental

Como foi acima explicitado, o governo britânico assume que, numa primeira fase, a legislação ambiental interna será, na sua generalidade, idêntica à atualmente em vigor, pelo que o período pós-Brexit terá especial interesse, particularmente no respeitante à possibilidade de um enfraquecimento (ou não) da proteção ambiental em comparação com a realidade da UE.

Outra questão de substancial relevância será o caminho que o RU tomará relativamente às competências territoriais em matéria de ambiente. O British style of administration é reconhecidamente bastante desconcentrado e descentralizado, promotor de uma distribuição e/ou delegação de funções nas autoridades regionais (Reid 2016), bem como defensor da utilização do instrumento da consulta pública às comunidades locais. E, curiosamente, algumas das opções mais centralizadoras em autoridades nacionais acabaram por ocorrer por influência das obrigações assumidas enquanto estado-membro da UE (Bell et al. 2017).

Mais acresce que, com o Brexit, o RU deixará de estar sujeito ao acompanhamento, por parte da Comissão Europeia, do cumprimento das normas ambientais e aos subsequentes “processos de infração”. Tal responsabilidade caberá, unicamente, às instituições britânicas, sendo que a Environment Agency e a Natural England – os dois maiores organismos públicos com competências na área do ambiente – sofreram, nos últimos anos, sucessivos cortes orçamentais (Walker 2017). Porém, tal será uma preocupação mais política que jurídica e, aliás, deixará de poder utilizar-se o conceito de “infração do estado-membro”, por motivos óbvios.

Além das questões aqui apresentadas, haverá inúmeras outras e, provavelmente, algumas apenas surgirão após a saída do RU, uma vez que o caso em apreço representa uma novidade na realidade da UE e da própria aplicação do direito ambiental em território europeu. E, com base na tradição britânica em temáticas ambientais e de proteção da natureza, poder-se-á subscrever a visão de que o futuro do direito do ambiente no RU seja baseado, não apenas em diplomas como o Control of Pollution Act 1974 ou o Climate Change Act 2008 – com forte influência da UE –, mas fundamentalmente como o Well Being of Future Generations (Wales) Act 2015, com um forte pendor universalista e, em simultâneo, extremamente baseado na herança natural e cultural dos territórios, das comunidades e da vida selvagem (Pontin 2016).

Do ponto de vista do direito do ambiente europeu, cumpre reconhecer que algo certamente mudará, que é a influência substancial do RU na definição das normas e da política ambiental da UE. Efetivamente, o RU tem sido sempre um dos estados-membros mais influentes na formulação das políticas da UE, em particular relativamente às alterações climáticas.

No entanto, tal influência não desaparecerá em absoluto com o Brexit, uma vez que se torna cada vez mais consensual que a UE vai manter uma relação privilegiada com o RU. E basta verificar que os países do Espaço Económico Europeu têm mantido um estreito envolvimento nas políticas da UE, ainda que não nas decisões propriamente ditas, através da participação em grupos de trabalho e reuniões de peritos. O RU poderá também perder alguma influência na política e no direito internacional do ambiente, dado que a sua capacidade de influenciar a posição da UE será menor. Ainda assim, na qualidade de uma das mais fortes economias mundiais, esta pode ser uma oportunidade para que o RU desempenhe um papel de ainda maior independência, assumindo, em alguns casos, posições mais ambiciosas que a própria UE, que necessitará sempre de garantir consensos entre os seus estados-membros relativamente a avanços (ou recuos) nas opções políticas e legislativas em matéria de ambiente (Rock, Hedley & Wilmann 2016). Mas, como em tudo, apenas o tempo o dirá.

Referências:

Bell, Stuart; McGillivray, Donald; Pedersen, Ole W.; Lees, Emma; e Stokes, Elen, Environmental Law, 9th ed. (Oxford: Oxford University Press, 2017), 18-21, 94-96, 112-113.
Department for Exiting the European Union, Legislating for the United Kingdom’s Withdrawal from the European Union Cm.9446 (March 2017), 17.
Geoghegan, John, “EU referendum - What Brexit vote means for planning practitioners”, in Planning, London (Jun 30, 2016), 6.
Holdgate, Martin, Penguins and Mandarins: Memories of Natural and Unnatural History (The Memoir Club 2003), 179.
Krämer, Ludwig, “The Genesis of EC Environmental Principles”, in Richard Macrory (ed.), Principles of European Environmental Law (Groningen: Europa Publishing, 2004).
Macrory, Richard; e Thornton, Justine, “Environmental principles: will they have a legal role after Brexit?”, in Journal of Planning & Environment Law (2017).
McCormick, John Reclaiming Paradise: The Global Environmental Movement (Bloomington: Indiana University Press, 1991), viii.
Pontin, Ben, “UK environmental law after Brexit: the culture question”, in Environmental Law and Management 28(2) ELM (1 April 2016), 55.
Reid, Colin T., “Brexit and the future of UK environmental law”, in Journal of Energy & Natural Resources Law, Vol. 34, No 4 (2016), 407–415.
Rock, Nicholas; Hedley, Adam; e Wilmann, Claire, “Brexit: Implications for Environmental Law”, in Mondaq Business Briefing (October 11, 2016).
Walker, Angus, “Brexit's effect on environmental law”, in Planning, London (Sep 8, 2017), 14.
Winter, Gerd, “Perspective for environmental law: entering the fourth phase”, in Journal of Environmental Law 38 (1989), 1.

Posted by Tiago de Melo Cartaxo of Nova Law School

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